Выступление Председателя Саратовской областной Думы В. В. Капкаева на тему «Проблемы прохождения региональных законодательных инициатив в Федеральном Собрании РФ» на ежегодном совещании Председателя Совета Федерации со статс-секретарями – заместителями руководителей федеральных органов исполнительной власти

02.12.2016

Добрый день, уважаемые коллеги!

Предлагаемая к обсуждению тема – одна из наиболее актуальных для законодательных собраний субъектов Федераций. В первую очередь, из-за многочисленных сложностей, которые возникают, когда законодательное собрание какого-либо региона решает выступить с закинициативой. В Саратовскую областную Думу я был впервые избран в 1997-м, во второй созыв. Могу с уверенностью сказать, уже в те годы проблема трудностей с прохождением инициатив существовала, и пути ее преодоления уже обсуждались. Возможно, отличались некоторые аспекты ситуации, например, один из основных вопросов, которые поднимались двадцать лет назад – это некачественная проработка законодательных инициатив. Сегодня, по моему мнению, профессионализм субъектов Федерации в этом вопросе значительно вырос. Кроме того, были созданы структуры, задачей которых является оказание содействия субъектам Федерации в подготовке законодательных инициатив. Мы конструктивно взаимодействуем с коллегами в рамках Ассоциации законодательных органов Приволжского федерального окргуа, Совета законодателей при Федеральном Собрании. Но проблемы, с которыми сталкиваются регионы, не исчезли, они изменились.

Вы все прекрасно знаете, что существует несколько краеугольных камней, способных застопорить прохождение любой законодательной инициативы региона. Первый из них – это необходимость подготовки финансово-экономического обоснования для тех предложений, которые требуют бюджетного финансирования. Очень трудно, я бы даже сказал, что практически невозможно качественно провести соответствующий анализ для всей России на региональном уровне. При подготовке финансово-экономического обоснования регионы, как правило, не выходят на общефедеральный масштаб, имея локальный предмет регулирования. Кроме того, мы не располагаем финансово-экономическими показателями всех субъектов Федерации. Естественно всей полнотой информации в масштабах всех субъектов располагает только Правительство России.

Приведу пример. В Саратовской области активно осуществляются мероприятия по улучшению жилищных условий отдельных категорий граждан, так заслуживает внимание проблема предоставления жилых помещений, в том числе ветеранами боевых действий и инвалидам.  Согласно федеральному законодательству, норма предоставления жилого помещения составляет 18 кв. м., но жилые помещения требуемой номенклатуры не строятся. В связи с чем, найти жилое помещение по договору социального найма невозможно. Следовательно, такой категории граждан предоставляется только социальная выплата на строительство (приобретение) жилого помещения из расчета 18 метров. В прошлом году размер социальной выплаты составлял менее пятисот тысяч рублей (471 240 руб.), этой суммы недостаточно для приобретения жилого помещения.

При разработке законопроекта, предусматривающего увеличение нормы предоставления жилого помещения для ветеранов боевых действий  и инвалидов с 18 до 36 кв.м., Саратовская областная Дума столкнулась с проблемой сбора данных о количестве ветеранов и инвалидов, стоящих на учете в субъектах РФ, а также не были определены источники компенсации дополнительных расходов федерального бюджета. В результате чего финансово-экономическое обоснование подготовлено не было.

Если этот этап пройден, или бюджетного финансирования законопроект не требует, то очередное препятствие – необходимость получения отзыва Правительства России. Здесь также есть несколько аспектов. Во-первых, если Правительство дает отрицательное заключение на законодательную инициативу, то ее можно сразу откладывать в сторону, другие приниматься во внимание попросту не будут. Хотя в этой процедуре, когда инициатива затрагивает вопросы совместного ведения, должно учитываться и мнение субъектов Федерации. А субъекты Федерации зачастую не успевают высказать свое мнение. Потому что в графике Государственной Думы значатся три заседания в месяц, а областные законодательные собрания проводят заседания, в большинстве случаев, раз в месяц. Порядок учета мнений вызывает вопросы. Например, если на какую-то инициативу региональные органы законодательной и исполнительной власти дают противоположные заключения, считается, что регион свое мнение по данному вопросу не представил, оно не учитывается.

В этом случае опять могу привести пример. Саратовская областная Дума в мае 2014 года внесла в порядке законодательной инициативы в Государственную Думу проект изменений федерального закона «О финансировании особо радиационно опасных и ядерно опасных производств и объектов», которым предлагалось установить для организаций, вошедших в перечень особо опасных объектов, обязанность производить отчисления, за счет которых можно было бы финансировать мероприятия по социальной защите населения, проживающего на прилегающих к таким объектам территориях. Указанный проект федерального закона получил поддержку регионов, где расположены особо опасные объекты, рекомендован Советом законодателей к внесению в Государственную Думу, профильным комитетом Госдумы было рекомендовано принять законопроект к рассмотрению. Правительством России по формальным основаниям подготовлен отрицательный отзыв на нашу инициативу, указано на то, что осуществлять дополнительные отчисления, включаемые в себестоимость продукции, для финансирования мероприятий по социальной защите указанной категории населения представляется нецелесообразным. Законопроект поддержан не был принят.

Во-вторых, необходимо установить какие-то разумные сроки для каждого этапа, по которым должны пройти законодательные инициативы регионов. В настоящее время данная процедура может быть очень растянутой по времени. При текущей динамике, с которой меняется законодательство, зачастую случается так, что предложения регионов к моменту внесения в Государственную Думу уже теряют свою актуальность. Приведу примеры, связанные с некоторыми законодательными инициативами Саратовской областной Думы. В ноябре 2012 года в Государственную Думу был внесен наш законопроект, предлагающий доработку Градостроительного кодекса РФ. Изменения были направлены на пресечение незаконного строительства некоторых категорий объектов. На заседании профильного комитета Госдумы наш законопроект был рассмотрен только в феврале 2015-го, спустя два с половиной года. Были случаи, когда за время рассмотрения инициативы, которое может длиться не один год, с аналогичными предложениями выступали другие субъекты: Правительство России, депутаты Госдумы. Их законопроекты поддерживались, а наши впоследствии отклонялись, так как, получаются, они уже дублировали существующие нормы закона. Так случилось с предложением Саратовской областной Думы о внесении изменений в Жилищный кодекс РФ, которым мы намеревались повысить эффективность использования средств фонда капитального ремонта, находящихся на счету регионального оператора. Законопроект внесен в Государственную Думу в сентябре 2014 года, с этого же года – на рассмотрении Правительства России. Отзыв на сегодняшний день не представлен. Теперь профильный комитет Госдумы выносит наш законопроект на отклонение, так как содержащиеся в нем положения приняты в редакции Федерального закона № 355-ФЗ от 3 июля 2016 года. То есть, работали депутаты областной Думы, сотрудники аппарата. Провели анализ ситуации, подготовили требуемые документы. И весь труд был проделан напрасно. Эти усилия можно было сконцентрировать на решение другой проблемы, их, к сожалению, все еще хватает. Более того, мы предложили исправить актуальную проблему. Но по непонятным причинам ее решение было отложено на два года.

Коллеги, у меня есть следующее предложение. Депутаты Саратовской областной Думы, как, я уверен, и представители других законодательных собраний, не гонятся за числовыми показателями. Если мы выходим с каким-либо предложением, то оно вносится не для лишней цифры в статистике, а направлено на решение реальной наболевшей проблемы. Неважно, как будет оформлена наша идея. Главное, чтобы она была учтена содержательно.

Если на федеральном уровне сформировалось такое непростое отношение именно к законодательным инициативам регионов, возможно, следует более тщательно проработать другие варианты участия субъектов Федерации в работе над законодательной базой России. В рамках 184-го федерального закона форма законодательной инициативы, которую может вносить регион, прописана без вариантов – это законопроект. Но существуют, на мой взгляд, и другие, не менее эффективные варианты. Почему бы не выстроить более концептуально работу субъектов Федерации законопроектами, которые уже находятся на рассмотрении в федеральном парламенте? Мы можем вносить свои предложения, поправки, например – ко второму чтению. Однако для этого, в большинстве случаев, нам потребуется больше времени для подготовки заключения. То есть, например, не один месяц, который есть сегодня, а два месяца. Думаю, такое решение автоматически снимет часть проблем. Какой-то период для подготовки поправок в таком случае также необходимо предусмотреть.

Можно подступиться к проблеме с противоположной стороны и делегировать часть законодательных полномочий исполнительной власти. Речь может идти, например, о доработке вносимых проектов федеральных законов профильными министерствами. В некоторых случаях это может в значительной мере сократить срок рассмотрения законодательной инициативы.

Или, в качестве другого варианта, предлагаю рассмотреть вопрос о разработке определенной формы соглашения о взаимодействии при подготовке и реализации законодательных инициатив, которые могли бы заключать между собой Правительство России и субъекты Федерации (по аналогии с соглашениями между законодательными органами).

Эту идею можно развить и, например, создать совместную трехстороннюю группу, в которую вошли бы представители Совета Федерации, законодательных органов субъекта, Правительства России. Это не только повысит авторитет самой инициативы, но и объединит усилия и интересы как законодательного, так и исполнительного органа по вносимому вопросу. Тем самым это, я считаю, значительно снизит количество отрицательных отзывов Правительства РФ, а субъекту позволит провести научно-правовое обеспечение законопроекта, собрать информационно-аналитические и статистические сведения, которыми обладают федеральные ведомства.

Я сейчас говорил о проблемах, но есть, разумеется, и положительные примеры взаимодействия, их немало. Однако для повышения качества нашего взаимодействия решения требуют, в первую очередь, имеющиеся проблемы.

Завершая выступление, я хочу отметить, что совершенствованию работы по рассмотрению федеральными органами власти законопроектов, разработанных регионами, а также сложностям, возникающим в этих отношениях, в настоящее время уделяется пристальное внимание на самом высоком уровне. Это радует, значит, у нас есть общее понимание, что работа по данному направлению должна выстраиваться конструктивно и четко. Регионы знают конкретные болевые точки, на федеральном уровне могут оценивать общую по стране ситуацию. Объединив наши усилия, мы сможем работать над совершенствованием законодательной базы России более эффективно.